无论是IPO还是新三板，相关申报文件指引中，均规定企业需报送“国有资产管理部门出具的国有股权设置及转持批复文件”。确定公司的国有股东及国有股权，进行相关国有产权登记，并在申报材料时申请国有股权设置批复，成为了每个拟进入资本市场的公司必须面对的问题。

鉴于国有资产管理方面的法律法规繁杂，本文将主要从国有股东的认定及国有产权登记角度进行探讨。

一、关于国有股东的界定

1、界定国有股东，首先需了解什么是“国家出资企业”和“国有产权”。

《中华人民共和国企业国有资产法》主要厘定了“企业国有资产”和“国家出资企业”的概念，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。《中华人民共和国企业国有资产法》主要规定了企业中关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算和国有资产监督等内容，未就国有企业、国有股东等内容进行规定。

《企业国有资产监督管理暂行条例》规定企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，并对国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理进行规定。

2、关于国有股权及国有股东的界定

原国家国有资产管理局、国家体改委于1994年联合颁布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》（国资企发[1994]81号，已废止）提出，国有股权分为国家股和国有法人股，并规定“国有股权控股分为绝对控股和相对控股。绝对控股是指国有股权持股比例占50%以上（不含50%）；相对控股是指国有股权持股比例高于30%低于50%，但因股权分散，国家对股份公司具有控制性影响”，该文已于2008年废止。后无法律法规对国有股权及国有股东进行明确认定。

《境内市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（财企[2009]94号）规定，本办法所称国有股东是指经国有资产监督管理机构确认的国有股东。本办法所称国有资产监督管理机构，是指代表国务院和省级以上（含计划单列市）人民政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的特设机构和负责监督管理金融类企业国有资产的各级财政部门。

根据上述规定可见，有权确认国有股东的认定主体分为两大类：金融类企业属于财政部门，非金融类企业属于国资部门，而且是省级以上（含计划单列市）的相关主管部门。在具体操作中，可根据公司国有产权登记部门来区分国资部门和财政部门管辖范围。

目前，财政部没有颁发单独的认定标准。根据《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号），对“国有公司、企业”的认定，应从以下角度加以分析：1、从企业资本构成的角度看，“国有公司、企业”应包括企业的所有者权益全部归国家所有、属《企业法》调整的各类全民所有制企业、公司（指《公司法》颁布前注册登记的非规范公司）以及《公司法》颁布后注册登记的国有独资公司、由多个国有单位出资组建的有限责任公司和股份有限公司；2、从企业控制力的角度看，“国有公司、企业”还应涵盖国有控股企业，其中，对国有股权超过50％的绝对控股企业，因国有股权处于绝对控制地位，应属“国有公司、企业”范畴；对国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入“国有公司、企业”范畴，须认真研究提出具体的判断标准。

根据上述内容，国有公司、企业包括国有全资和国有绝对控股的公司、企业，而国有相对控股的公司、企业是否归属其范围，需要特别判断。

国务院国资委和联合下发的《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[号）和《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》中，对国有股东的认定一致，均是指持有上市公司股份的国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位等。但国有及国有控股企业的概念仍然模糊。

《企业国有资产交易监督管理办法》中对国有及国有控股企业、国有实际控制企业界定，规定其包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。《企业国有资产交易监督管理办法》主要是从股权比例方面对是否构成国有或国有控制进行规定。

《关于施行<上市公司国有股东标识管理暂行规定>有关问题的函》(国资厅产权[2008]80号)（以下简称“80号文”）规定，持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》(国资发产权[号)标注国有股东标识：1、政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司。2、上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业。3、上述“2”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业。4、以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。以上仅适用于标注上市公司国有股东标识事项。80号文为从实际控制角度判断是否为国有股东。

据目前披露的案例，各上市公司或挂牌公司主要根据80号文来确定“国有股东”的范围，以国资单位对被出资单位的绝对控股或连续多层级的绝对控股，作为认定被出资单位“国有股东”身份的基本标准。

1996年，《企业国有资产产权登记管理办法》（中华人民共和国国务院令（第192号））以行政法规的形式，最早提出国有资产产权登记的要求，规定“本办法所称企业国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为”。据该规定，进行国有资产产权登记的范围为“占有国有资产的各类企业”。

2012年，国务院国有资产监督管理委员会颁布《国家出资企业产权登记管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第29号）（以下简称《登记暂行办法》），以部门规章形式，对国有产权的登记进行了细化。据《登记暂行办法》，产权登记范围为“国家出资企业、国家出资企业（不含国有资本参股公司）拥有实际控制权的境内外各级企业及其投资参股企业”，“国家出资企业所属事业单位视为其子企业进行产权登记”。

三、关于国有股设置批复的规定

（一）公司上市应取得国有股设置批复

国家国有资产管理局曾下发《关于规范股份有限公司国有股权管理有关问题的通知》（国资企发[1996]58号），国有资产占用单位发起设立或国有资产占用单位改建成立股份有限公司并发行境内上市内资股（Ａ股）、改建成立股份有限公司并发行境内上市外资股（Ｂ股）以及境外上市外资股（Ｈ股、Ｎ股等）、国家股股东和作为发起人的国有法人股股东转让其享有的上市公司配股权时、国家股股东和作为发起人的国有法人股股东转让其拥有的上市公司的股权（不包括向外商转让股权）、国有股股东转让其拥有的非上市公司的股权（不包括向外商转让）时，需要将该等国有股权管理事宜逐级报国家国有资产管理局审批或备案。该规定被《财政部关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔[号）（以下简称“200号文”）废止。

据200号文，需办理国有股权管理批复的主要涉及以下事项：设立公司和发行Ａ股股票、外资股（Ｂ、Ｈ股等）；地方股东单位未全额认购或以非现金方式全额认购应配股份；上市公司国家股权、发起人国有法人股权、非发起人国有法人股及非上市公司国有股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动；国家组织进行的国有股变现筹资、激励机制试点等工作。

（二）国有股设置批复的管理部门

200号文对国有股权管理的相关事宜进一步明确规定了管理部门，地方股东单位的国有股权管理事宜一般由省级（含计划单列市）财政（国有资产管理）部门审核批准；国务院有关部门或中央管理企业的国有股权管理事宜由财政部审核批准。值得注意的是，国有资产占用单位设立公司和发行Ａ股股票涉及地方和中央单位共同持股的，按第一大股东归属确定管理权限。

（三）国有股权管理的申报材料

据200号文，办理国有股权管理审核批复事宜需报送的材料：

1、省管企业及各市国资监管机构关于国有股权管理问题的申请报告；

2、设立公司的可行性研究报告、资产方案、国有股权管理方案；

3、各发起人的营业执照复印件及主发起人前三年财务报表，发起人是国有企业的提供企业国有资产产权登记表、证复印件；

4、发起人协议、协议；

5、资产评估项目核准文件；

6、关于企业设立、资产重组的国有股权管理法律意见书；

8、要求提供的其他文件。

（四）新三板挂牌公司的特殊要求

2016年9月8日，全国中小企业股份转让系统有限责任公司发布《全国中小企业股份转让系统挂牌业务问答——关于挂牌条件适用若干问题的解答（二）》，针对申请挂牌公司涉及国有控股或国有参股情形，却无法提供国资主管部门出具的股权设置批复文件的情况，提出，在中介机构明确发表公司不存在国有资产流失的意见的前提下，可按以下方式解决：以国有产权登记表（证）替代国资部门批复文件；针对财政参与出资的政府引导型股权投资基金，可以决策文件替代国资或财政部门的批复文件；针对不属于国资部门管理的申请挂牌公司以及央企或国企多级子公司，可提供上级主管部门出具的批复或经其盖章的产权登记表。股转公司同时表示，对国有做市商暂不要求其提供国资或财政部门的批复文件。该规定进一步降低了拟挂牌公司与相关部门沟通申请取得国有股权设置批复的难度，减轻了公司挂牌的负担。

一、国有股权的转让必须符合哪些条件

1、转让国有股权应以调整投资结构为主要目的。

2、转让国有股权须遵从国家有关转让国家股的规定，由国有股持股单位提出申请，说明转让目的、转让收入的投向、转让数额、转让对象、转让方式和条件、转让定价、转让时间以及其他具体安排。

3、转让国有股权的申请报国家国有资产管理局和省级人民政府国有资产管理部门审批;向境外转让国家股权的(包括配股权转让)报国家国有资产管理局审批;国有股转让数额较大，涉及绝对控股权及相对控股权变动的，须经国家国有资产管理局会同国家体改委及有关部门审批。

4、非国有资产管理部门持股的股东单位转让国有股权后，须向国有资产管理部门报告转让收入的金额、转让收入的使用计划及实施结果。

二、个人转让股权的税收征管

个人转让股权的税收征管，主要有以下二点：

1、个人股权交易各方在签订股权转让协议并完成股权转让交易以后至企业变更股权登记之前，负有纳税义务或代扣代缴义务的转让方或受让方，应到主管税务机关办理纳税(扣缴)申报，并持税务机关开具的股权转让所得缴纳个人所得税完税凭证或免税、不征税证明，到工商行政管理部门办理股权变更登记手续。

2、税务机关应加强对股权转让所得计税依据的评估和审核。对扣缴义务人或纳税人申报的股权转让所得相关资料应认真审核，判断股权转让行为是否符合独立交易原则，是否符合合理性经济行为及实际情况。对申报的计税依据明显偏低(如平价和低价转让等)且无正当理由的，主管税务机关可参照每股净资产或个人股东享有的股权比例所对应的净资产份额核定。